近年来，成立业委会的小区越来越多，但由于缺乏明确的法律地位、权责边界和运作方式不清晰，业委会在很多情况下处于尴尬状态，这也给业主们行使权利带来了不少障碍。全国人大代表，南京地铁集团有限公司党委书记、董事长佘才高建议：加快推进业主自治组织立法。

业委会出现缺位越位

近年来，业委会在疏通小区事务“堵点”、消除工作“痛点”上发挥了重大作用。但与此同时，全国各地物业管理纠纷问题增多，比如业主大会权利义务落实不到位，对物业服务监督不到位，小区环境维护效果不好；业主大会运行机制缺位，业主委员会工作专业性、持续性不足；业主委员会及其成员权责不对等，实践中存在业主委员会权力滥用、不当维权等。

“上述问题的根源在于当前的法律制度体系没有明确业主大会、业主委员会等业主自治组织的法律地位、权责边界和运作方式。” 佘才高认为，现实运行中，业主大会、业委会既是物业管理市场活动的甲方、民事活动的主体，也是社区治理的抓手，这样重要的角色没有法律地位、不具备民事主体资格，造成其在实践活动中无法履责、难以监督、持续性工作能力弱等问题。

《民法典》带来契机

“随着社会的不断发展进步，居民小区基层民主实践进入了新时代。”佘才高在调研中发现， 首先是法律环境发生了变化，《民法典》颁布实施，物业管理内涵发生了变化。《民法典》物权编第二百七十七条规定，业主可以设立业主大会，选举业主委员会。业主大会、业主委员会成立的具体条件和程序，依照法律、法规的规定。其次是居民小区管理方式发生了变化，上位法《物权法》赋予了业主管理建筑物的多种选择权，包括自行管理、委托物业服务企业及其他管理人管理等多种方式等。

但从《民法典》物权角度，国家层面还没有关于业主自治组织的相关法律制定出台。根据国家《立法法》规定，涉及民事基本制度的事项只能由全国人大制定法律。各地在开展地方立法中，无权规定有关业主大会、业主委员会等业主自治组织法律地位的内容。

据不完全统计，2018年至今国内有51个省、直辖市、省会城市和地级市开展了物业管理地方条例的立法工作。各地在落实属地责任、形成部门联动、规范业主自治组织活动等方面均出台了相关创设性制度，为国家层面的立法工作积累了丰富的素材。比如，南京市2015年制定住宅物业管理条例，在权限范围内对业主大会、业主委员会的组织和运行作出探索性规定，部分制度在国内有较积极影响。

随着《民法典》颁行，南京又及时开展了法规清理，根据梳理排查结果把修改《南京市住宅物业管理条例》纳入2021年立法计划，对照上位法精神和具体条款，对市条例“打补丁”，进一步规范业主大会、业主委员会运作，发挥业主自治组织在基层治理中的积极作用。但在地方立法探索前行的同时，由于缺乏顶层制度设计，对部分深层次的核心难点突破乏力，亟需更高层面的制度指明方向、提供支撑。

尽早出台基础性业主自治组织法律

佘才高认为，近年来国务院、各部委以及各地方的实践积累了足够的理论基础和实践经验，对物业管理工作社会期待和群众呼声比较强烈。同时互联网大数据的快速发展也为下一步工作提供了契机。为此他建议，对接《民法典》的实施，尽早出台基础性的业主自治组织法律。首先要明确业主自治组织的法律地位，参照“社区居民委员会”，从法律上赋予“业主大会”及其执行机构“业主委员会”完整的身份与权利，促使业主自治组织更好地为广大业主服务，促进社会安定和谐。

其次，明确业主自治组织权责边界。对业主大会的组建、业主委员会成员的构成作出明确规定。对业主自治组织的监督建立有效途径，对业主自治组织成员侵害业主或其他人合法权益，设定法律责任。

同时，引导物业管理活动融入社会治理。

鉴于物业服务产品具有准公共性，物业管理与社区管理具有密切关系，而当前业主自我管理能力不足、物业管理市场尚不成熟，建议立法明确各级地方人民政府应当在物业管理活动中发挥必要的指导、协调和监督管理作用。同时，应加强制度设计，防止地方政府将属于公共服务和社会治理的职责强加于物业服务人或业主自治组织之上，形成良性互动、有机融入的综合治理机制。此外，建议加强对地方立法的指导，鼓励地方立足落实国家各项政策规定开展实施性立法，在体制机制上进行创新探索，为国家立法积累经验。