2020年10月中旬开始，国务院在北京、湖北等14个省市开展第七次大督查，其中，住房公共维修基金（下称“公维基金”）的归集、使用是督查的一项重要内容。

 

国务院第九督查组在湖北发现，9家开发商代收的5062万元住宅维修资金未及时上交专户，4家开发商或物业挪用住宅维修资金1184万元。此外，经济观察报独家获悉，针对专项审计发现的线索，近期北京市住建委联合住房公积金管理中心开展的公维基金专项执法行动发现，全市6个小区公维基金未及时上交专户，目前已追缴回约2.6亿元。

 

和督查、审计中发现的问题相比，更普遍的矛盾在于，随着越来越多的城市进入住房存量阶段，房屋改造的需求直线上升。国务院参事仇保兴曾指出，今年各地计划改造城镇老旧小区3.9万个，比去年增加一倍。然而，在实际支取过程中，公维基金存在使用难、收益低等问题，很多房屋因此处于应修未修状态。

 

在今年的中央经济工作会议上，“加强城市更新改造和存量住房建设，做好城市旧住宅区改造工作”被列为2020年的重点任务。

 

1998年，建设部、财政部联合发布了《住宅共用部位、共用设施设备维修基金管理办法》，开启了房屋公维基金时代。基金设立的初衷是给物业更新和维修提供资金保障，被称为房子的“养老金”。2007年后，缴纳公维基金成为办理房产证的必要条件，一般存入各地房管部门开设的专户代管。

 

像北京、深圳这样的城市，公维基金的体量以百亿元计算。来自住建部的数据显示，全国基金总额结余超过1万亿元。

 

早在2013年，已有业内人士主张我国住宅专项维修资金总量达万亿但使用率仅为1%。低使用率背后，多方利益主体更是对资金进行暗中攫取。几年过去，乱象依旧。

今年1月份，安徽寿县一房管局工作人员因挪用公款被检察院提起公诉；11月份，常州一物业公司负责人因挪用维修资金而获刑；12月22日，长沙某小区业主委员会因疑物业公司套用500万元维修资金，一气之下用电焊锁死物业大门。

 

随着时间推移，大量商品住宅将超过保修期限。同时，20世纪八九十年代建造的住宅小区进入维修高发期，解决电梯老化等问题迫在眉睫。相关专家认为，如果立法难有突破、使用机制难以理顺，当下维修资金运行模式能否应对新形势下的考验，还是个未知数。

# “尴尬”的维修资金 #

李兰今年刚购入一套新房。近日，她从朋友处得知，按法律规定，交房前还需缴纳一笔住宅专项维修资金。对这笔钱，李兰从未有过了解。“好不容易交了首付，怎么又多出一笔开销？”

实际上，住宅专项维修资金关乎包括李兰在内所有业主的利益。对于新建商品房，一般交付后5年保修期内，建筑主体部分损害由住房销售单位承担保修责任。一旦过了保修期，小区出现老旧破损、设施需更新换代时，就要动用这笔资金。
按照《住宅专项维修资金管理办法》（165号令）规定，商品住宅的业主、非住宅的业主按照物业建筑面积交存维修资金，每平方米的缴存比例为当地住宅建筑安装工程每平方米造价的5%至8%。各市、县依自身情况确定具体比例，并适时调整。

这笔资金所有权属于全体业主，且应专项用于住宅共用部位和共用设施设备的维修、更新和改造工作。其中住宅共用部位包括住宅的基础、承重墙体、柱、梁、楼板、屋顶以及户外的墙面、门厅、楼梯间、走廊通道等。共用设施设备，指电梯、天线、照明、消防设施、绿地、道路、路灯、沟渠、池、井、非经营性车场车库、公益性文体设施和共用设施设备使用的房屋等。

当下，我国住宅专项维修资金大多由政府部门代管。按165号令规定，业主大会成立前，维修资金由物业所在地政府房地产行政主管部门代管，并委托所在地的一家商业银行进行资金专户管理。如需使用，一般由物业企业提出使用建议，在业主确认上达到“双三分之二”要求后，才能制定方案、申请使用。

所谓“双三分之二”，指同意方案的业主人数超过相关业主三分之二，且拥有的专有部分建筑物面积之和超过相关建筑物面积的三分之二。业主大会成立后，政府主管部门应当归还维修资金的管理权给业主大会，由业主大会决定账目管理单位。若要使用维修资金，通常由物业企业提出使用方案，业主大会依法通过后，才能申请使用。

但现实情况更为复杂。曾在房管局工作过的王海透露，申请使用维修资金非常困难。有业主委员会的小区找不齐三分之二业主与会表决，未成立业主委员会的小区，征求到两个“三分之二”的同意则更加困难。此外，个别房产部门存在对与其有特殊关系的购房商户降低收费标准、延期缴纳或减免的问题。

据北京市住房资金管理中心数据显示，截至2018年4月30日，全市已累计归集商品住宅专项维修资金485.09亿元，实际使用36.52亿元，使用率约为7.5%。县城情况更不容乐观，据荣县房屋征收与补偿中心一工作人员称，截至2017年4月，该县共征收维修资金7800余万元，但目前仅6个小区成功使用过资金，合计18万余元，使用率约0.23%。

 

# 屡禁不止的蚕食 #

除去支取使用难，住宅专项维修资金在每个环节都有被挪用的风险。据165号令第14条规定，只要售房单位能出具由财政部或者省、自治区、直辖市人民政府财政部门统一监制的住宅专项维修资金专用票据，就有权向业主代为收缴相应的住宅专项维修资金。

“开发商挪用、侵吞资金的收益远远大于其成本和需要承担的法律风险。”王海认为，从数量上看，一个小区的住宅专项维修资金动辄数十万数百万，开发商可以利用手中优良的商业资源，通过中短期的运营操作获得较高利润。即使被发现，将资金及时归还，真正受到法律制裁的概率也不高。

陈瑞就遇到了这种情况。2012年10月，她从河南永畅建工集团鸿源置业有限公司购得一处房产。交付房款的当月，该公司代收住房维修资金8519元，然而直到2017年8月，该公司仍未将资金上交到政府住宅维修资金专户。陈瑞也一直没有拿到政府部门开出的“住宅专项维修资金个人缴存凭证”。

多次催讨无果后，陈瑞将该公司诉至法院。法庭上，该公司辩称，因房屋开发尚未完全竣工，按照周口当地住房管理部门的规定，房屋必须全部竣工验收并销售结束后一并进行代收结算。只有行政机关催收后，才能上交。但法院认为，该公司只是代收住宅专项维修资金，无权对资金进行监管，应在判决生效三天内将8519元转存至政府开设的资金专户，并将票据交给陈瑞。

 

开发商代收存在风险，收缴完成后，资金在管理使用环节也并不安全。作为常州市怡源物业有限公司股东，凌某于2011年伙同其丈夫提前支取代管小区的电梯维修基金301.75万元。其中160万元用于填补挪用其他小区维修资金的亏空，剩下140万余元被转移至两人持股的公司。

其后，凌某又将虚假的电梯维修基金收支情况表、假存单复印件等，提供给代管小区的业委会。对此，2018年9月27日，江苏省常州市天宁区人民检察院指控凌某犯挪用资金罪，向法院提起公诉。11月6日，法院判处凌某有期徒刑三年六个月，并追缴其挪用的资金发回被害单位。

据一物业行业人士介绍，类似情况并非个案。维修资金已成为个别物业公司的小金库，很多物业公司就是为了套取维修基金而成立。“到一个小区先提维修基金，花光就撤，再去下一个小区。”

业主委员会作为业主权益的代表，甚至也会跟物业公司勾结牟利。“一开始业委会还阻止物业公司的行为。后来，逢年过节，物业公司就给业主委员会拿点钱。关系处理好，提取维修基金就变得容易了。”

 

# 政府代管模式被诟病 #

据165号令第4条规定，住宅专项维修资金管理实行“专户存储、专款专用、所有权人决策、政府监督”的原则。明确体现出房地产行政主管部门对住宅专项维修资金享有监督权而非处分权。而第23条又规定，住宅专项维修资金的使用要得到房地产行政主管部门审核同意，然后业主才能据此请求专户银行划转维修款项。

有专家指出，在这种模式下，政府相关部门作为资金代管部门，同时又是资金监督部门，在资金管理体制方面存在身兼二职的制度设计缺陷。业主难以监督政府权力的正当行使，各种房产部门挪用资金现象接连曝光。“政府代管模式受到来自于资金安全性、资金使用效率性两方面的质疑。”

其中，政府作为外在行政力量，难以深入住宅小区了解建筑物维护保养现状、确定专项维修资金的提取是否被滥用，也难以介入小区微观治理过程，在专项维修资金决策使用过程中平衡各方主体利益。因此，政府行政机关往往倾向于牺牲资金使用效率，设置重重管理手续以保障资金的安全性。

而其本身却难以得到有效监管。虽然165号令第32条规定，住宅专项维修资金的管理和使用，应当依法接受审计部门的审计监督；第34条规定，住宅专项维修资金专用票据的购领、使用、保存、核销管理，应当按照财政部以及省、自治区、直辖市人民政府财政部门的有关规定执行，并接受财政部门的监督检查。

但房产行政部门人员挪用资金的案例接连曝出。今年1月22日，寿县房地产管理局房管股张某某因挪用公款罪被诉上法庭。早在2007年下半年，张某某就开始负责收取寿县住房维修资金。张某某开具收取住房维修资金的25本专用收据于2009年12月至2010年2月核销，但收据的记账联未按规定上交入账，未缴存的住房维修资金共计316110元。

发现自己手中滞留有大量住房维修资金，张某某没有及时上交房产局银行账户，也未向单位领导汇报，而是利用职务便利将30万元住房维修资金分三笔存入银行。纪委调查后，张某某才表示她用这笔钱存入个人定期存单、购买理财产品。鉴于张某某将挪用款项全部归还，且如实交代事实，法院最终判决张某某犯挪用公款罪，免予刑事处罚。

此外，政府代管模式下，大量社会资金沉积，难以实现保值增值。江苏省人大代表、苏州市政协副主席张昕指出，当下维修资金存在多头开户问题，且各家银行存款利率高低不一。以江苏某县市为例，住房维修资金分散存储于13个活期银行账户和26处银行(含支行)的236笔定期存单，不利于提高资金集中管理，不利于发挥资金的规模效应。

他建议，根据住房维修资金的使用管理情况，适当减少开户银行和支出专户，实现一定的集中存储。通过招投标等方式引入银行竞争机制的方式，择优选择存储银行，提高资金的增值率。并借助银行加强维修资金的管理与后续服务，由银行负责对工程项目的审价，达到基金保障有力、基金使用安全、基金增值受益的目标。

 

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